Mismunun og Icesave.

Eftir Stefán Má Stefánsson og Lárus L. Blöndal

 

Í GREINUM sem við undirritaðir höfum ritað um ábyrgð Íslands á innistæðum í íslenskum bönkum höfum við m.a. komist að þeirri niðurstöðu að íslenska ríkið sé ekki greiðsluskylt samkvæmt tilskipunum ESB um innistæðutryggingar. Þau rök hafa komið fram gegn þessari niðurstöðu okkar að innistæðueigendur í erlendum útibúum íslenskra banka hafi verið beittir mismunun sem eigi að leiða til greiðsluskyldu. Þetta teljum við ekki rétt og setjum því hér fram nokkur atriði sem fela í sér rökstuðning fyrir þeirri niðurstöðu.

 

 

Forgangsréttur innistæðueigenda innan „gömlu“ bankanna.

Með 6. gr. laga nr. 125/2008 (neyðarlögin) var kveðið á um að við skipti á búi fjármálafyrirtækis skyldu kröfur vegna innstæðna samkvæmt lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta njóta rétthæðar samkvæmt 1. mgr. 112. gr. gjaldþrotalaga.

Þetta þýðir að kröfur innstæðueigenda í fjármálafyrirtækjum fá forgang og verða greiddar áður en kemur til greiðslu á kröfum almennra lánadrottna úr búum þeirra. Umræddar reglur um forgang hafa almennt gildi þannig að þær gilda jafnt fyrir innistæðueigendur hér á landi og í útibúum erlendis.

Ákvæðið felur því ekki í sér mismunun gagnvart erlendum innstæðueigendum því að þeir sitja við sama borð og þeir íslensku sé tekið mið af réttarstöðunni innan „gömlu bankanna“.

 

Fólst mismunun í stjórnsýsluákvörðuninni um yfirtöku banka?

Með 3. mgr. 1. gr. neyðarlaganna var gert ráð fyrir því að ríkið geti stofnað „hlutafélag“ til að taka við rekstri fjármálafyrirtækis. Samkvæmt þessari heimild tók íslenska ríkið yfir Glitni banka hf., Kaupþing banka hf. og Landsbanka Íslands hf. að öllu leyti á haustdögum 2008, samkvæmt ákvörðun Fjármálaeftirlitsins.

Með stjórnsýsluákvörðun Fjármálaeftirlitsins var „innlend bankastarfsemi“ tekin út úr gömlu bönkunum og stofnað um þau hlutafélög í opinberri eigu. Þar með fylgdu innistæður í bönkum hér á landi hvort sem þær tilheyrðu innlendum eða erlendum aðilum. Hér er um að ræða hlutafélög sem njóta ekki ríkisábyrgðar að neinu leyti. Fullt verð verður greitt fyrir þann hluta, sem tekinn var, þannig að nettóandvirði rennur inn í bú gömlu bankanna og kemur þar til úthlutunar með venjulegum hætti.

Gera verður ráð fyrir því að innistæðueigendurnir í „nýju bönkunum“ séu einkum persónur eða fyrirtæki sem eiga heimili og stunda vinnu eða hafa starfsemi hér á landi. Það er forsenda fyrir tilvist hvers fullvalda ríkis að til séu bankastofnanir sem eru tengdar ríkinu traustum böndum og hafa það hlutverk að geyma, ávaxta og miðla peningum til verkefna innanlands. Fullvalda ríki verður tæpast byggt og rekið á annarri forsendu.

Spyrja má hvort innistæðueigendur íslenskra bankaútibúa erlendis hafi með umræddri aðgerð verið beittir mismunun miðað við eigendur innistæðna sömu banka hér á landi.

Þess er þá fyrst að geta að ríki eru sjálfstæðir aðilar bæði að EES- og ESB-rétti og mynda raunar grundvöll eða stoðir samninganna um þau. Þannig er réttur og tilvist þjóðríkja sérstaklega varinn í samningunum um ESB og EES-samningurinn telst samningur milli sjálfstæðra ríkja og ESB. Sú grundvallarregla gildir að þær stofnanir sem starfa eftir samningunum um ESB eða EES geta ekki tekið sér neitt vald sem ekki er veitt þeim í samningunum.

Samkvæmt Maastrichtsamningnum ber ESB að virða einkenni og stjórnkerfi aðildarríkjanna enda er þar gert ráð fyrir tilvist aðildarríkjanna með margvíslegum hætti. Þessi sjónarmið eiga auðvitað enn frekar við um EFTA/EES-ríki sem hafa ekki tekið þátt í þeim samruna sem ESB stefnir að. Af því leiðir svo aftur að heimilt er og lögmætt að taka tillit til sjónarmiða sem varða brýna efnahagslega hagsmuni eins aðildarríkis án þess að taka tillit til efnahags annars aðildarríkis þar sem slík sjónarmið eiga ekki við að sama skapi. Það er því ljóst að hvert ríki hefur víðtækan rétt til að verja tilverurétt sinn hvort sem miðað er við samningana um ESB eða EES.

Niðurstaðan af þessum hugleiðingum er sú að fyrrgreindar aðgerðir stjórnvalda voru taldar nauðsynlegar til að verja og viðhalda bankakerfi innanlands. Slíkt hefði ekki verið unnt að gera með því að tryggja innistæðueigendum í erlendum útibúum sömu meðferð. Þeir sem þar áttu innistæður eru ekki í neinum sambærilegum hagsmunatengslum við Ísland og þeir sem eiga innistæður hér á landi. Verulegar líkur eru á því að innstæðueigendur erlendis hefðu einfaldlega tekið út allar innistæður sínar ef reglurnar hefðu verið látnar ná til þeirra og þar með gert innlenda bankastarfsemi að engu. Auðvitað er ekki hægt að ætlast til þess að eigendur innistæðna erlendis hefðu leyst út íslenskar krónur og notað hér á landi með sama hætti og þeir sem áttu innistæður hérlendis.

Meginatriðið er að innistæðueigendur útibúa, t.d. í Bretlandi og Hollandi, eru ekki tengdir íslenskum hagsmunum með sama hætti og menn og fyrirtæki með heimili hér á landi, t.d. með hliðsjón af fjárfestingum, félagslegri aðstoð, sköttum og fleiri atriðum.

Af þessu má ráða að innistæðueigendur í erlendum útibúum íslenskra banka voru í annarri stöðu heldur en þeir sem áttu inneignir í sömu bönkum hér á landi. Réttarstaða þeirra var með öðrum orðum ekki sambærileg. Af því leiðir að ekki var um mismunun að ræða við fyrrgreinda aðgerð.

Þessu til viðbótar er rétt að koma því á framfæri að það er vel þekkt í Evrópurétti að ráðstafanir sem kunna að fela í sér mismunun en eru engu að síður óhjákvæmilegar vegna þjóðfélagsþarfa í almannaþágu fá staðist. Má nefna marga dóma dómstóls ESB því til sönnunar. Enginn vafi er á því að verði talið að efnahagslegt hrun hafi blasað við hér á landi nægir það til að réttlæta frávik frá umræddri meginreglu.

Skilyrðin fyrir frávikunum eru þó ávallt þau að gætt sé meðalhófs. Er erfitt að sjá að vægari kostur hafi verið í stöðunni. Þess ber einnig að gæta að samkvæmt dómafordæmum dómstóls EB hafa aðildarríkin sjálf talsvert mat um það hvort fyrrgreindum skilyrðum hafi verið fullnægt enda tæpast á færi dómstóls að meta aðgerðir til að koma í veg fyrir efnahagshrun heillar þjóðar.

 

Yfirlýsing stjórnvalda um ábyrgð ríkisins á greiðslu til innstæðueigenda

Forsætisráðherra gaf þá yfirlýsingu seint á síðastliðnu ári að íslenska ríkið myndi tryggja innlánseigendum hér á landi fjárhæðir þeirra á innistæðureikningum. Yfirlýsingin mun hafa verið sett fram umfram skyldur íslenska ríkisins og væntanlega í þeim tilgangi að tryggja að unnt væri að starfrækja innlenda innlánastarfsemi í framtíðinni, reyna að viðhalda sparnaðarvilja almennings, tryggja efnahagslegan stöðugleika og koma í veg fyrir efnahagslegt hrun.

Þrátt fyrir þetta er hér aðalatriðið að yfirlýsing ráðherra af þessu tagi er óskuldbindandi því henni var aldrei fylgt eftir með lögum (hún krefst samþykkis í fjárlögum, fjáraukalögum eða venjulegum lögum) né kom hún til framkvæmda á einn eða neinn hátt. Þvert á móti verða innistæðueigendur í „nýju bönkunum“ að sætta sig við að bankarnir eru reknir í formi hlutafélaga og ábyrgðin í aðalatriðum takmörkuð við gjaldþol þeirra félaga.

Af þessum sökum fellur umrædd yfirlýsing stjórnvalda hvorki undir 4. gr. EES-samningsins né önnur ákvæði hans um fjórfrelsið. Í fyrri skrifum okkar höfum við einnig talið að yfirlýsingar af þessu tagi féllu ekki undir gildissvið nefndrar 4. gr. Verður sú umræða ekki endurtekin.

 

 

Niðurstaða

Af framangreindu má vera ljóst að þau sjónarmið, sem fram hafa komið, um að „mismunun“ íslenskra stjórnvalda gagnvart eigendum innistæðna í útibúum íslensku bankanna erlendis hafi skapað greiðsluskyldu, fá ekki staðist. Gildir þetta hvort sem horft er til neyðarlaganna, stjórnvaldsákvarðana í tengslum við endurreisn bankakerfisins eða yfirlýsingar ráðherra um ríkisábyrgð á innistæðum.

Stefán Már er prófessor. Lárus er hæstaréttarlögmaður.